[국토경제신문 조후현 기자] 전문건설업계에 대한 효과적인 지원을 위해 주계약자관리방식이 개선돼야 한다는 주장이 제기됐다. 주계약자관리방식이 제대로 활용되려면 공사범위 제한 폐지, 최소지분율 상향조정 등이 필요하다는 것이다. 대한건설정책연구원 박광배<사진> 경제금융연구위원은 ‘국가계약법에서 주계약자관리방식의 개선과제’ 논단에서 이같이 주장했다. 주계약자관리방식이 어떻게 개선돼야 할지 알아본다. <편집자>

 

공공공사에서는 중소기업에게 참여기회를 확대하기 위한 목적에서 공동계약이 활용되고 있다.
공동계약은 공동수급체가 입찰에 참여하는 계약이다.
하나 이상의 건설업자가 공동수급체를 구성하고, 공동수급체를 구성하고 운영하는 방식에 따라 공동도급의 유형이 구분된다.
기획재정부 계약예규에서 규정하고 있는 공동도급의 유형은 공동이행방식, 분담이행방식, 주계약자관리방식 등 세 가지가 있다.

 

공동계약은 효과적인 활용에 따라 건설업에서 중소기업을 지원할 수 있는 제도다.

건설업에서 종합건설업자와 전문건설업자의 업무범위는 건설산업기본법에 의해서 규정되고 있어 향후 공동계약 확대 적용의 필요성이 크다.
원도급자인 종합건설업자와 하도급자인 전문건설업자 사이에서 나타나는 부당행위 요소를 제어할 수 있는 수단이 부족한 상황에서 도급단계에서 상위단계 건설업자의 가격전가행위로 인한 문제를 해결할 수 있는 가장 효과적인 방법은 도급단계를 축소하는 것이다.

주계약자관리방식을 활용하면 하도급자 지위에서 공사에 참여했던 전문건설업자가 공동수급체 구성원으로 공사에 참여하게 돼 도급단계가 축소된다.
특히 중소기업의 대부분을 차지하고 있는 전문건설업자에게 입찰에 참여할 수 있는 기회가 제공될 수 있고 전문건설업자에 의해 고용창출을 기대할 수 있다는 점에서 주계약자관리방식의 활용도 제고를 위한 개선과제 검토가 필요하다.

 

주계약자관리방식은 건설산업기본법에 따른 건설공사를 시행하기 위한 공동수급체의 구성원 가운데 주계약자를 선정해 전체 건설공사 계약의 수행에 관한 종합적인 계획관리 및 조정을 하게 된다.
종합건설업자와 전문건설업자가 공동으로 도급받은 경우에는 종합건설업자가 주계약자가 된다.
주계약자관리방식에 의한 공동계약은 종합심사 낙찰제 대상 공사 가운데 추정가격 300억원 이상 공사에 한해 적용되며 부계약자로 참여할 수 있는 전문건설업자의 수가 충분한지 여부도 고려해야 한다.

 

주계약자관리방식은 공동계약의 유형 가운데서도 특징적인 제도로 운영되고 있다.
공동이행방식과 분담이행방식이 종합건설업자 간 공동수급체 구성으로 제한적인데 비해 주계약자관리방식은 종합건설업자와 전문건설업자가 공동수급체를 구성해 입찰에 참여하는 방식이다.
대상 공사가 종합공사일 경우 건설산업기본법을 충족하기 위해서 종합건설업자가 지분율에 관계없이 주계약자가 된다.
공사의 수행은 종합건설업자와 전문건설업자가 각자의 업무를 분담하게 되는데, 종합건설업자와 전문건설업자 간 상생발전의 현실적인 모델이라고 할 수 있다.
또한 대등한 당사자 간 계약관계를 전제로 하는 법률관계와 달리 현실에서 발생하는 대등하지 못한 계약관계에서 파생되는 다양한 문제의 현실적인 대안으로서 작용이 기대되고 있는 제도이기도 하다.

그러나 주계약자관리방식은 이해관계의 상충과 일괄도급방식과 다른 운영으로 인해 제한적으로 운영되고 있고 운영과정에서 문제점이 나타나고 있기도 하다.

 

먼저 주계약자관리방식은 국가계약 공사에서 매우 한정적으로 운용되고 있어 이에 대한 개선이 시급하다.
국가계약법 적용 공사에서 주계약자관리방식 발주는 500억원 이상 공사가 가장 높은 비중을 차지하고 있다.
주계약자관리방식 발주는 500억원 이상 공사만을 대상으로 했기 때문이다.
그러나 300억원 이상으로 발주 대상 공사가 확대된 이후에도 대부분 500억원 이상 공사에서 발주되고 있다.
매년 전체 공공공사 발주건수 가운데 300억원 이상 공사의 발주건수는 1.5%에 불과하며 100억원 미만 공사가 97% 이상을 차지한다.

 

부계약자의 최소 지분율이 낮은 문제도 있다.
계약예규에서는 최소 지분율을 5%로 규정하며 실제 입찰에 참여한 부계약자의 평균 지분율은 10.5%인 것으로 나타난다.
계약예규에서 규정하는 최소 지분율은 상회하지만 부계약자가 입찰에 참여하고 공사를 수행해 이윤을 확보하기는 어려운 상황이다.
공동수급체 구성원으로 입찰에 참여하지만 실제로는 주계약자 주도의 입찰참여가 이루어져 부계약자의 역할이 축소되고 부계약자는 내역도 확인하지 못한 상황에서 입찰참여자가 되는 사례도 있다.
또한 공사의 난이도가 높은 공종이나 구간, 이윤 확보가 어려운 공사를 부계약자에게 분담하는 사례도 나타난다.
부계약자의 지분율이 낮고 주계약자관리방식으로 발주되는 공사건수가 적기 때문에 기존의 수직적이고 종속적인 협력업체 관계의 틀을 벗어날 수 없는 것이다.

 

주계약자관리방식은 공사에 공동수급체 구성원으로서 참여하게 되므로 이행보증서를 제출해야 한다.
이행보증은 분담하는 지분에 따라 차이가 있으나, 비율로는 40%가 된다.
주계약자관리방식으로 발주된 공사는 대부분 500억원 이상 공사다.
1년을 초과하는 공사기간이 요구되기 때문에 하도급자로서 참여할 때와 달리 공사의 완공 때까지 이행보증을 부담해야 하며 그 부담액이 상당한 경우도 많다.
입찰참여자로서 원도급자의 지위에서 공사를 수행하는 것에 따르는 부담이라고 할 수 있지만 부담액과 부담기간이 지나치게 긴 것은 개선이 필요하다.
특히 최소지분율과 연계돼 기존 하도급 공사금액보다 적은 금액을 수주하기도 하는 상황에서 이행보증 부담까지 감수하는 것은 부계약자로 참여를 꺼리게 하는 요인으로 작용할 수 있다.

 

주계약자관리방식의 이 같은 문제점을 개선하고 활용 범위 확대를 위해서는 먼저 대상 공사범위 제한을 폐지해야 한다.
발주자의 판단에 따라 주계약자관리방식이 모든 추정가격에서 활용될 수 있어야한다.

최소지분율은 10% 이상으로 상향조정돼야 한다.
또한 공사금액에 따라 최소지분율이 탄력적으로 적용될 수도 있어야 한다.
예를 들어 500억원 이상 공사에서는 최소지분율을 20% 이상 확보될 수 있는 공사의 공종을 주계약자관리방식으로 발주해야 한다.
공사금액제한이 폐지될 경우 100억원 미만 공사에서는 10% 수준이 유지될 수 있도록 운영된다면 많은 전문건설업체가 참여할 수 있는 유인책이 될 수 있다.

주계약자 주도의 입찰의 경우 현실적으로 나타날 수밖에 없지만 이 과정에서 발생하는 문제들을 개선하기 위한 노력이 수반돼야 한다.
부계약자로 참여하는 업체도 발주자의 현장설명에 반드시 참여하도록 의무화하거나, 주계약자공종과 부계약자공종을 별도로 입찰공고 한 후 낙찰자를 대상으로 공동수급체를 구성하게 하는 방식도 대안이 될 수 있다.


보증의 문제는 공사의 완공을 감안해 조정하는 방법을 통해서 조정될 수 있을 것이다.

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